文：李慧珊
2018年12月22日美国联邦政府部分停摆，截止目前为止并无任何缓和迹象，专家们预估停摆将会持续到1月3日。政府停摆或称政府关闭指的是在国会无法通过足够的预算案的情况下，美国政府将关闭一些政府机构，暂时停止提供“非必要服务”，并会停发工资给相关的政府雇员以减少开支。但停摆不表示政府的全面停止运作，因此对社会的正常运作并不会产生过大的影响。如果读者有留意美国政局，这次已是特朗普政府上台以来第三次陷入“停摆”困境。此次临时拨款法案在国会“难产”导致部分联邦政府机构“停摆”，主要是因为民主和共和两党在美墨边境隔离墙经费问题上分歧严重。在美国和墨西哥边境修建隔离墙是美国总统特朗普在2016年大选中的竞选承诺。为兑现承诺维持选民支持，他执意要求国会批准50亿美元建墙经费，但遭到民主党强烈反对。民主党人看似在此课题上亦鲜有妥协的意愿。此次政府“停摆”成为过去一年美国党派纷争和政治分裂的一个“缩影”。
在这里，笔者将从美国民主政治分裂的视角检视制度成本对美国民主政体效率所产生的影响。 三权分立是美国民主政治的基础性制度安排，对防范政治暴虐、平衡多元利益、增强决策审慎发挥着至关重要的作用。可权利的“碎片化”意味着这一制度安排需要付出牺牲决策效率的成本。这也是多个民主政体国家，包括马来西亚在内，所面对的切身问题，因此笔者认为有必要对此展开周密的讨论和交流。
近年来，由于美国民主党和共和党两大政党的政治立场发生极化，且总统职位和国会两院常常处于敌对政党的控制下，政党对立的严重负面影响传导到政府机构及行政层面，造成了“否决政治”。“否决政治”（vetocracy)一词出现在著名的政治经济学家弗朗西斯·福山在《外交事务》杂志2014年9/10月号上发表的“衰败的美利坚——政治制度失灵的根源”一文，及其于同年出版的《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》一书。福山将这种由于分权制衡体制造成决策困难的政治现象称为“否决政治”(vetocracy)。“否决政治”的逻辑异常简单，推演到极端就是：凡是对手支持的，我们就反对；凡是对手反对的，我们就支持。“否决政治”的理想型是以绝对的否决为基本目的，从而大大降低了由协商所带来的决策的有效途径的可能性。这一问题的结果是显而易见的，即由于政争不断而出现政府效率低下的问题。近年来，许多研究成果表明美国政府分权制衡制度安排的收益下降，成本显著上升，使美国的民主运行和国家治理受到较为严重的负面影响。
这里，我们将极力探讨制度成本的提高对于政府效率的严重影响。从制度成本的角度来看，美国政府分权制衡制度安排的主要内在缺陷是，由于权力分散且相互制约，且参众两院难以达成共识，其必然的结果即是决策效率自然地偏低，尤其是当总统职位、参议院和众议院由不同政党控制时，容易导致政府内部关系失调，一旦三者不能达成一致，政府的立法效能就会受到很大抑制，从而影响到国家的治理。由于立法通常涉及社会的广泛利益，一项法律通常需要经过多方充分的讨论和博弈，才得以顺利推行。科学的视角告诉我们，只有实验才是检测真理的标准，不是讨论。殊不知，在一场口沫横飞，精彩绝伦的辩论里，效率已然成了必然的牺牲品。由于国会分为两院，如果总统所在政党不能在两院均占多数，总统主导的议案，特别是那些涉及两党重大分歧的议案能否获得国会顺利通过就要打上一个大大的问号。一些重要的议案迟迟不能出台，相关矛盾持续存在、得不到解决，就会损害公众的切身利益。
这不仅不能够及时的解决问题，反而是制造了更多原本不存在的问题。制度成本效应不仅会导致效率低下，还使得政府的权力与责任严重不对称。这一问题的浮现使得我们不得不从新检视我们所习以为常的民主政治的局限性，并借鉴美国的经验来完善我们的民主体系。
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